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构建公务人员反腐倡廉防范体系研究

作者:未知 来源:应用文写作网 加入时间:2005-12-29 月光软件站



    1993年,最高人民法院工作报告指出,从1988年初至1992年底的5年间,构成贪污、贿赂犯罪的县处级以上干部638人,其中县处级干部596人,司局级、省级干部4人。而到1998年,最高人民法院的工作报告又指出,从1993年初到1998年间,全国法院共判处构成贪污、贿赂犯罪的县处级以上干部1610人,其中县处司局级干部171人,省部级干部6人。短短5年间,因贪污、贿赂犯罪被判刑的干部增加了152%,县处级干部增加了140%,司局级增加了350%,省部级增加了56%,在反腐力度明显增强的5年,有关腐败的犯罪非但未能得到有效的控制而且被恶行发展到这一程度,不能不引起我们进一步的警醒。廉政建设是我国民主和法治建设的重要内容之一。一个时期以来,清除腐败成了我国民主与法治建设的行动口号,并确实着力采取了一系列重大的措施,虽然成就不小,但仍然收效甚微。面对现实,我们应当采取怎样的措施?
在世纪之交的历史关头,反腐败斗成的成效如何,大可以直接关系到一个国家的经济发展和社会进步,小则关系到一家企业的兴衰成败。由于我国正处于体制转轨的特定历史发展时期,消极腐败现象呈阶段性多发、高发态势。因此,建立健全有中国特色,行之有效的公务人员反腐倡兼防范体系,对真正抑制公务人员腐败的源头,能起到至关重要的效果,现就此问题本人谈几点粗浅的看法:
    一、国家公务员立法的必要性
公务员行使着国家管理权,国家的兴衰在相当程度取决于公务员能否正常有序廉洁高效运转。国家公务员既是反腐倡廉工作的主要主体,又是主要对象。科学制定符合中国国情、完善、健全的公务员法,是国家管理公务员和公务员行为的准则和保障。
我国现行的《国家公务员暂行条例》属于行政法规范畴,像我国这样一个在世界上公务员人数最多的国家,用行政法规来规范公务员制度显得法律效力不高,不够权威、科学,实属过渡办法。应抓紧时间总结试行经验,吸收借鉴外国先进有益的立法经验,及早出台国家公务员法。
    二、建立优厚的福利保障机构构成公务人员“清廉”的基石
反腐败的前提是通过立法创设从物质到精神的一系列制度,使掌权者即使想实施腐败行为,也怕丧失优厚待遇而放弃贪欲。在国外,一些经济发达国家推行高薪养廉制度,是利用了本国雄厚的经济实力。我国将来经济发展了这一条也可能做到。但从目前的人员结构看,20名工人和农民就要养活1名公职人员;从官员经济犯罪的数额看,有的案犯贪污受贿几万、几十万、几百万乃至上千万元,看来目前国力所能提供的高薪也无法满足一些腐败分子日益膨胀的贪欲。
    当然,优厚的物质待遇对于确保官员“不想贪”又是有意义的,且具有合理性:一是公职人员基于其长期教育和训练的成本投入获得国家录用,给予较高的报酬符合人才市场的公平原则;二是社会管理活动是复杂劳动,其价值量等于倍加的简单劳动;三是国家为了避免权利介入市场,禁止公务员从事营利活动,限制了他们潜在价值的实现,理应予以补偿。因此以制度确保公职人员比较优厚的薪俸,使其不为生活所累,又使其个人价值在经济上得以体现,是完全必要的。
    与高薪制度相结合的是公积金制度。新加坡惩治贪污犯罪的成功经验之一在于他们公务员管理经验的成熟。如他们在公积金制度中,把每人月工资的18%加上单位给予的22%补贴即合法收入的40%作为公积金储存起来,职务越高,工龄越长,公积金就越优厚。一旦公务员发生贪污受贿行为,在刑事处罚的同时,公积金全部没收。可见,合理的公积金制度,对于试图贪污受贿的公务人员有着较强的心理抑制作用。
    在社会主义市场经济条件下,各种社会矛盾加剧,特别是苦乐不均、贫富悬殊的矛盾突出。在新的形势下,一味强调“奉献”,不讲报酬,在实践中是行不通的。所以,科学制定公务员的工资、福利待遇,解除他们的后顾之忧,在反腐倡廉法制建设中显得相当重要。国外有高薪养廉之说。我国是发展中国家,财力有限。但是,根据国民经济和社会发展水平,至少要保障公务员在职工资收入足以维持小康生活水平,离退休有条件颐养大年。这样,就可以在制度上最大程度地保障公务员廉洁高效,恪尽职守,最大程度地减少腐败的滋生。一个时期以来,高薪养廉一直受到无情的潮弄。这是不对的,能够成为社会权力拥有者的人,如果是通过民主程度选拔与任用的,都应当是社会的优秀人才。给予他们高额的薪金是应当的。不然哪个优秀的人才愿意从事公务?即使是雷锋、焦裕禄他们也要领取薪金和补贴啊。他们优秀,可是一旦从事公务,即要在接受权力的同时,接受贫穷,这是不合理的。优秀人物面临的是竭诚奉献就必然贫穷,或者有所贪占就必遭严惩,这些真正优秀而又有良知的精英人物,他们就会弃官而不为。一为自己不坚定的良知所制约——无法腐败;二为自己现实的人生以更实在的合法收益。对于官员,给予了足够的待遇,至少可以减少一些为生计而“不得不”贪的贪欲,除非为生计而贪者,我们也有了更为充分的惩罚理由。一些大贪也都是由小贪发展而成。适度的良好更新就会使因生计而小贪,随后而大贪的情形大大减少。
    三、建立严格的公务人员财产公开申报制度
《公务员财产公开申报法》在国外被盛赞为“阳光法案”,因而被世界反腐败斗争证明是行之有效的重要立法,而风行许多国家。我国顺应这一世界先进立法潮流已成为不可阻挡的趋势。我国已在各级党政机关推行收入申报、礼品登记和政务公开三项制度。反腐倡廉工作取得一定成效;当前的任务是总结经验,吸收国外先进有益的立法技术,及早出台《公务员财产公开申报法》,以表明党和政府坚决彻底反腐倡廉的决心,取信于民,将反腐倡廉工作自上而下推向深入,推上法制化轨道。
    江泽民同志多次讲,上梁不正下梁歪,中梁不正倒下来。党政领导,特别是高级领导,应当成为人民群众的表率,所以《公务员财产公开申报法》对各级党政领导,特别是高级领导应严格要求、具体规定。省部级以上领导应定期向全国人大、纪检监察部门申报自己和亲属的财产,并定期在全国性报刑上公开,接受权力机关,纪检监察机关的监督检查,接受人民群众的监督。其他各级主要党政领导人应定期向同级人大和上级纪检监察机关申报自己和亲属的财产状况,并在上级党报上公开,接受人民群众的监督。其他公务员应定期向主管纪检监察部门申报自己和亲属的财产状况,接受纪检监察部门和人民群众的监督。
公开申报的财产应包括工资收入、住房详情,储蓄收入、受赠收入、继承收入、借贷(特别是债务)情况等方面。为了防止申报人弄虚作假,有必要对储蓄、赠与、继承、借贷等民事活动进行必要的立法规范:1、在全国实行金融实名制。该制度已在我国全面实行,既可以防止公务员利用假名藏匿财产,又可防止偷漏税等;2、公务员及亲属对外接受赠与、借贷款累计超过之千元人民币者,应开始办理公证手续;继承遗产不论价值应办理公证手续;承租、出借房产办理公证手续。对申报人弄虚作假,瞒报、漏报的要根据情节作出行政、刑事处罚。对于负债额达到一定限度,可能影响正常履行公务的,应规定予以辞退。
    四、建立严格的追究体制以抑制公务人员贪欲的产生
目前我国反腐制度存在的主要问题是查处时间长,打击不及时,难 形成威慑效应,惩处法规的弹性过大,不足以利用人的恐惧心理起惩戒作用;在惩处中抵制不正当干扰能力弱,容易造成宽严不一、罚判混淆、是非不明的现象;查处程序中环节过多,互相制约的情况还存在。当前要建立卓有成效的惩治腐败制度,首先要使对腐败行为的界定具体明确,惩罚规定刚性显著(含足够威慑力),查处程序简便、民主、迅速。
    我国目前刑事法规中设定的剥夺政治权利也属于资格刑的范畴,但从所确定的适用对象看,适用依据不是犯罪种类,而是罪行轻重,对犯罪分子处以重刑时,多附加适用剥夺政治权利。可见目前这一立法的性质着重在于表明国家的否定态度,而对预防犯罪的功利意义则考虑较少。从世界范围看,目前资格刑的种类有剥夺一定的权利、禁止担任一定的职务、禁止从事一定的职业、禁止驾驶、剥夺荣誉称号、剥夺亲权及其他民事权利、剥夺国籍和驱逐出境等七种类刑,其中禁止从事一定职业适用于主要经济领域的犯罪。我国目前实施的《关于党政机关(处)级以上干部收入申报的规定》还不是严格意义上的财产申报制度,真正制度的建立还有赖于《财产申报法》的出台,同时从转型期的现状来看,若干配套制度也尚未完成,如完备有效的公民财产申报纳税制度,金融与不动产所有权实名制度等,都是有效实行公职人员财产申报制度所必需的。
    五、建立严格的监督体制以抑制公务人员贪欲的行为能力。
实践证明,预防和遏制腐败的最强大的力量在于全社会的监督。在形式上,我国监督主体是相当全面的:国家权力机关的监督;行政机关的监督;检察机关的专门法律监督和查处违纪党员的纪律检查委员会监督政协、工、青、妇提出批评、建议、控告、检举的团体监督;新闻舆论监督等。但在监督实效上,这些监督主体的作用远没有发挥到位。
    每届人大的监督作用越来越大,这是事实。但也应当看到,一些地方的党政领导干部仍把人大对“一府两院”的监督看成是“挑刺打麻烦”,甚至认为加强人大监督是削弱党的领导,而一些人大专职常委对监督工作也同样有畏难情绪。
    检察机关具有侦查职务犯罪案件的职能,而许多职务犯罪案件与地方党政领导有着某些极密切的联系。目前,检察机关的财政权、人事权应适当从当地党政领导管理的体制下有所改变,以便使其监督到位。
按现行体制,监察机关属于行政机关序列,这样无权监督国家检察机关、审判机关和人大机关的公职人员,形成监督空白区。因此,建议考虑撤销现有的行政监察机关,在人大机关中组建人民监察委员会,赋予其更大的监督权力和更多的监督手续,这即可强化行政监察,又可增强人大权威。
    从充分发挥人民群众的社会监督作用来说,当前要建立方便快捷、形式多样、充分保护人民群众民主权利的举报制度;建立有利于充分调动人民群众反腐败积极性的义务监督员和报告员制度。
    六、建立公务人员“八小时外”考察制度
“八小时之外”,即工作之余。大家离开了工作环境,自由度无疑增加了。也许正是这种“宽松”的境地,让一些不善于自律的领导干部或拥有签单权的实权人物抑或在觥筹交错中、抑或在歌舞升平中、抑或在麻将牌桌上,抑或在……容易放松、放纵,甚至放肆。据悉胡长清在江西的下塌之处,晚上十二点前是一些有钱的男人,而十二点以后则是靓丽的女人。再剖析大量的经济犯罪案子,无论是权钱交易,还是权色交易,大多发生在这一时段。正因为此,有识之士指出,对领导干部的考察,不能仅看工作圈,还得延伸至他(她)的生活圈、社交圈,也就是要管管这“八小时之外”的空间。
    当然,这“八小时之外”决不能理解为是个罪恶的时空,而且,有位省级领导干部曾经说过一句很具哲理的话,即一个领导干部的进步在八小时之外。细咀嚼,寓意颇深。应该说,同一层次的领导干部在工作时,大多是尽心履职的;那么为什么若干年后,一些基本条件相同的干部有的提拔了,有的却未长进,这与“八小时之外”的自律和自励程度不能说没有关系。因为“八小时之外”,如果你能到群众中去听听意见,如果你静下心来读些书,如果你能……而这些个“如果”恰恰为一个干部的进一步成长奠定了基础。推而广之,凡具有成就者,都与“八小时之外”的付出分不开,因为机遇往往青睐于善思考的脑袋和廉洁勤政的人。    




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