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新村治研究

作者:未知 来源:应用文写作网 加入时间:2005-12-29 月光软件站

新村治研究  
发布时间: 2003-1-4  作者:陈 林  
摘要:

    本文首先简要回顾了村治的历史变迁。现行村民自治模式的内在角色冲突,可以归为三重层次。我们并指出了村治的两种应有职能及其残缺。在此基础上,主张村治的整合,倡导一种新型的村治观,旨在突破现行村民自治的困境。村治的应有之义和当务之急,不仅要提供政府与农民的中介,也要解决农民与市场的中介,实际上在新的形势下,农民的日常生活和利益,更多地与后者相联系。真正从科层化治理走向网络化治理,需要以不同类型的非营利中介组织为载体,开展多种形式的社区自治,构造农村社会化服务体系;农协与合作社的模式,因而得到了本文的特别关注。将供销社、信用社改革纳入村治框架,以农协或农协式的村委会为主体实施村治,可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺,化解当前农村紧张的干群关系,实现村治的整合即新村治

    关键词:村治;村民自治;非营利组织;中介组织

    On New Patten of Village Governance

    Chen Lin   Institute of Policy and Management, Chinese Academy of Sciences (CAS)

Abstract :

    We have reviewed the historical evolvement of village governance in first. There are there kinds of conflicts inherently in the current village self-governing model. We also point out two expected function and existing deficiency in it. In order to break through the puzzledom, we put forward a new viewpoint of integrating of village government based this research. The key meaning and urgent affairs of village governance rest with intermediary role not only between government and peasants but also between peasants and market. In fact, the daily life and  ;benefits of peasants are more usually related to the latter. From hierarchy governance to network governance, we bring the reform of supply and marketing cooperation and credit union into the framework of village governance. 

    Key Words : village governance; self-governing; Non-profit organization(NPO); intermediary organization

   (一)背景

    村治,即乡村治理。村治在中国,经历了历史的变迁。如徐勇指出,在传统中国社会,乡村治理一直存在国家行政权与社会自治权两个方面力量的交互作用。一方面是国家行政权不可能对广阔的乡村社会进行直接的统治,另一方面在于小农经济和宗族社会有一定的社区自主治理功能。因此,从一般意义上讲,中国古代也存在自治,即以地方宗族势力为依托的族民自治,其实质是地方乡绅把持乡村的公共政治权力与资源,与国家行政权力共同管理乡村社会,虽然国家行政权从来就没放弃过把统治权下沉到乡村基层的努力[ ]。

    已有研究表明,中国传统乡村的治理结构呈现出高度的网络化特征,即乡村公共权力的合法性镶嵌于以宗教、宗族、各种商业组织、市场以及诸如庇护者与被庇护者、亲朋关系等共同构成的“权力文化网络”之中。通过进入“权力的文化网络”,乡村精英取得为其成员所认同的象征性资源(地位、荣誉等),掌握乡村治理权。但是,近代以来,随着国家权力的扩张,中国乡村治理的这种独特的网络化结构遭到破坏,乡村治理不得不依赖自上而下强制性的国家行政权[ ]。

    1949年以后,最初曾在村一级设立了政权组织,即村人民代表会议和村人民政府。1954年宪法取消了村级政府的建制,把乡镇作为国家在农村的基层政权单位。乡镇以下工作单位为自然村、选区或行政村,由乡人民代表互选产生的主任协助乡镇政府管理乡村事务[ ]。此后开始的农业合作化运动,第一次把农村的经济组织与政治组织重合起来,形成了高度集权的人民公社体制。人民公社既是广大农村赖以生存的集体经济组织,又是国家政权在基层的工作单位。作为国家基层政权,公社必须对上负责,贯彻执行上级政权的命令,公社主要领导也由上级政权任命。生产大队和生产队只是公社的下属生产单位,必须接受公社的集中统一指挥,农民的自主权更被严格限制在极狭窄的空间内[ ]。公社,从而国家,对农村拥有几乎无限的资源汲取权,以充工业化的原始积累之需。

    一九八零年代开始,承包制普遍推行,原来“三级所有,队为基础”的人民公社体制迅速瓦解。但是在这一过程中,由于缺乏正确引导,中国农村集体经济丧失殆尽,集体财产被哄抢一空,公共设施也因无人管理而趋于荒废。随着农村经济的发展,农民对于诸如交通、水利、教育、卫生、治安乃至文化娱乐设施等公共物品的需要开始上升。农村群体出现的利益分化,也需要一个整合机制。

    在此背景下,村民自治作为新时期村治的一种有益探索,应运而生。最早于1980年底,广西宜山、罗城两县一些农村就自发出现了一种全新的组织形式——村民委员会(也有的称为管委会、议事会等),以取代原来的生产大队,因为原来的生产大队已经由于家庭联产承包责任制的实行而日益趋于瓦解。随后,四川、河南、山东等省陆续出现类似的组织。1982年8月中共中央转发《全国政法工作会议纪要》,对此加以肯定。1982年12月通过的新宪法第111条明确了村民委员会和居民委员会的“基层群众性自治组织”的地位,但是,在实践中缺乏回应。如何看待基层治理模式,这时出现了两种截然不同的思路。一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所,将行政系统延伸至最基层,全国人大常委会及民政部的思路则是加强村民自治,将乡镇对村的法定关系由领导改为指导[ ]。

    1983年1月中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》,区分了基层组织的前后性质,并指明其发展方向。1983年10月中共中央、国务院下发《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》,提到在乡即原来的公社以下建立村民委员会,并重申村民委员会是基层群众性自治组织;接着在1986年9月发出的《关于加强农村基层政权建设工作的通知》表明,在基本完成政社分开和建立乡政府工作后,国家开始将注意力投向乡以下的村级组织和体制,由此加速推动了村民自治的兴起。1987年11月,全国人大通过的《村民委员会组织法(试行)》,依据宪法第111条,对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构以及村民会议的权力等做了全面的规定,在其第三条中明确乡政府与村委会的关系是指导与协助而不是领导与被领导的关系,确立了村民自治的原则。这是中国农村村民自治兴起的明确标志[ ]。1993年,中共中央7号文件决定:“为减少管理层次,乡镇不再设置派出机构村公所”。此举也为贯彻村民自治的民主自治原则铺平道路。经过多年的徘徊,1998年11月,《村民委员会组织法》得以正式颁行,村民自治成为国内外关注的焦点。

    作为中国农村基层政治组织的基本形式,村民自治在取得若干成效的同时,也已暴露出某些深层的问题。本文先拟讨论其中的角色冲突,并归之为三重层次;然后,指出村治的两种应有职能及其残缺;在此基础上,主张村治的整合,倡导一种新型的村治观,旨在突破现行村民自治的困境。村治的应有之义和当务之急,不仅要提供政府与农民的中介,也要解决农民与市场的中介,实际上在新的形势下,农民的日常生活和利益,更多地与后者相联系。真正从科层化治理走向网络化治理,需要以不同类型的非营利组织为载体,开展多种形式的社区自治,构造农村社会化服务体系;农协与合作社的模式,因而得到了本文的特别关注。其实,农协无非是综合性的合作社,合作社无非是专业性农协,不过综合性中介组织具有专业性组织无可替代的作用。将供销社、信用社改革纳入村治框架,以农协或农协式的村委会为主体实施村治,可望在相当程度上克服现有的村治冲突与残缺,化解当前农村紧张的干群关系,实现村治的整合。

   (一)村治的三重角色冲突

    1.1 村党支部与村民委员会的关系

    《村民委员会组织法》一方面从法律上确立了村委会的自治主体地位,另一方面也不忘在第三条规定,“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。但是,按照这一原文,虽其语焉不详,仍然可见,《村民委员会组织法》更倾向于强调基层党组织务必贯彻党的村民自治方针。至于《党章》本身的第三十二条也规定,“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部,领导本地区的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众性自治组织充分行使职权”。

    在村民自治开始在全国展开不久,中共中央于1990年12月发出《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》(1990年中发19号文件),明确提出加强以党组织为核心的村级组织建设,同时规定,村民委员会是在党的领导下,在国家规定的范围内,村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。1994年中共中央更在《关于加强农村基层组织建设的通知》中强调,“党支部要加强对村民委员会的领导,支持村民委员会依法开展工作”,“村民委员会必须把自己置于党支部的领导之下,积极主动地做好职责范围内的工作”。

    现行政策法规关于村民委员会和村党支部的定位,理论上难以解释,实践中更不便操作。根据常识也不难想见,他们的利益可能一致,也可能不一致。即使利益一致,观点、主张更可能不一致。这样两个权力中心,并无明确分工,各自都有“尚方宝剑”在手,很容易滋生事端,内耗不断。

    相比于村党支部,在理论和法律上,也在大量的现实中,村委会拥有更为广泛和直接的民意基础。而村党支部则拥有传统的权威和意识形态上的特殊地位。相当多的地方过度强调村党支部的核心作用,造成村支部过度干预乃至包办村委会工作,将村委会变成了村党支部的辅助组织,使村委会丧失其自治功能,严重妨碍了村民自治的正常运行及其完善和发展[ ]。另外一些地方诉诸于其他种种制度设计,如交叉任职、“两票制”等等,意在拓宽村党支部的民意基础,使“党的领导”兼容于村民自治的框架。

    但是,现有的调和上述两者关系的努力往往收效甚微,偶有成功的经验也无普遍推广的价值。表面上看这是一个“平行结构”的问题,其实从深层来说,却是一个“上下结构”的问题。村委会与上级政府并无隶属关系,而党组织遵循严格的“民主集中制”原则。《党章》第十五条规定,“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”,第二十九条规定,“党的支部委员会选出的书记、副书记,应报上级党组织批准”。《中国共产党基层选举工作暂行条例》第十五条更规定,“上级党的组织认为有必要时,可以调动或指派下级党组织的负责人”,第十六条则要求党支部书记、副书记的候选人先经“上级党组织审查同意”。中国共产党是我国唯一执政党,从广义上讲,党的组织是政府机构的组成部分,党对村委会的领导和干预实际上可以被看作政府行为。村党支部,特别是村支书,更容易成为上级政府的代理人。这才是冲突的根源。我们倾向于认为,村民委员会与村党支部之间的紧张关系,有相当因素是村级社区与上级政府可能矛盾的反映,以下详加讨论。

    1.2 村民委员会与上级政府的关系

   《中华人民共和国宪法》第111条规定,“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织,居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举”。《村民委员会组织法》第二条具体指出,“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”;第九条明确,“村民委员会的主任、副主任和委员由村民直接选举产生”;第十条,“村民会议由本村18周岁以上的村民组成”;第十一条,“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。

    因此,作为一个“群众性自治组织”,从理论和法律上讲,村民委员会是村民自下而上选举产生的,其经费也来自村民,循此毋庸置疑的合法性逻辑,自当对下负责,其主要任务在于办理社区公共事务和公益事业等等。而现实中的村委会,难以避免地,更多精力用于为上级政府“要粮”、“要款”、“要命(抓办计划生育)”,实际充当着上级政府的派出机构,履行着类似于“村公所”的职能,在这个意义上,“行政村”的称谓倒也切中实质。

    如果真正落实了村民自治,村委会选举摆脱了上级包办或暗中控制,在现行体制下,则还有“尾大不掉、政令难通”的担忧,亦非空穴来风。其实,从法理上讲,村民委员会是否有义务为行政当局“催粮”、“催款”、“催命”,尚且值得质疑,何况这些行为往往处于村民个体利益的对立面呢。《村民委员会组织法》第四条规定,“乡、民族乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助”,从其语气上说,这种“指导、支持和帮助”可以接受,也应该可以不接受,何况后面还规定,“乡、民族乡、镇人民政府……不得干预依法属于村民自治范围内的事项”呢。第四条还写道,“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”,但这究竟是一般性描述还是强制性义务,立法者似乎也是颇费踌躇的[ ]。如果村委会具有无条件、无止境的“协助”义务,则将在事实上丧失自治地位,至少也是在工作重心上的本末倒置。

    现有的案例显示,上级内定人选之外的“黑马”上任后,多能主动示好于基层政府,卖力甚殷,这不妨理解为传统合法性诉求的一种模仿或沿袭,但是,这种惯性难以持久,因为他们将很快发现自身的合法性来源本已足够充分。所以,在所谓村民“民主”自治的旗帜下,乡村精英如果挟“民意”自重,消极抵制乃至积极对抗行政当局,应该不致令人大感意外。对此,不能脱离现实的利益格局,寄希望于个别人的甚么政治觉悟。当然,基层政府不会容忍村委会潜在的“独立主义”倾向,而村民对于唯上是从的村委会的不满也日益滋长。这种角色冲突、“两头受气”的局面,更可能使得乡村精英自甘游离于村治之外,以至于,沉渣泛起,流氓当道。从长期的演变来看,都将严重动摇现政权的根基,危及国家的长治久安。

    村委会单纯充当政府与农民的中介,必然遭遇到上述困扰。虽然自治组织代行部分行政职能,在历史上和国际间都是有例可循的,但是往往隐含着一定的交换条件。现在的情况是,政府之于村委会,欠缺一种类似于谈判协商从而达成合作的机制;同样地,村委会之于农民,也更多是一个索取的机制,少有回报。村治冲突之求解,首当矫正上述不对称的制度安排。下文还将深入讨论。

    1.3 村委会与集体经济组织的关系

    通常所谓的村集体云云,这个概念是不清楚的。严格说来,哪怕按照现行的法律条文,村是村、集体是集体,两者不是一回事,虽然表面上常有重合。如1999年3月修订后的《中华人民共和国宪法》第八条载明:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。而《村民委员会组织法》第五条还规定,“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。这里至少说明了“村民委员会”与“集体经济组织”,两者不是一回事,否则何来“尊重”、“维护”、“保障”之说呢。

    但是,自从人民公社解体以来,有关农村集体经济组织的设置及其地位,有关规定较为含糊,莫衷一是。1982年12月31日中共中央政治局讨论通过的《当前农村经济政策的若干问题》认为,生产队和生产大队是“集体所有制的合作经济”,有必要保留。中共中央又在《关于一九八四年农村工作的通知》中,主张政社分开后的农村合作经济组织应“在群众自愿的基础上设置,形式和规模可以多种多样”,其名称可以叫“农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称”,同时规定这种经济组织“可以以村(大队或联队)为范围设置,也可以以生产队为单位设置;可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子”。1987年初,中共中央政治局在文件中指出:“目前在乡一级,有些根据政社分开的原则设立了农工商联合社等机构;在村一级,有的单独设合作机构,有的则由村民委员会将村合作社与村自治合为一体”[ ]。事实上,调查显示,名为“农工商联合社”的合作经济组织在乡一级,有的“取消”了,有的则“名存实亡”,并没有机构存在了[ ]。在村一级,少数地方是一套机构、两块牌子;两套机构人马、两块牌子的更为少见;大多数地方,则只有村委会,没有另行设置(哪怕名义上的)村合作经济组织。即使在那些自称已经建立或保留了(村级)“合作社”的地方,那里的农民往往也是只知有“村委会”,而不知有“合作社”[ ]。从过去的“生产队”演化过来的“居民小组”,从“生产大队”演化过来的村,已经成了“集体经济组织”的代名词,以便在名义上,拥有农村“集体”土地的所有权[ ]。

    现在想来,改革之初在推行家庭承包的同时,不忘强调“双层经营体制”与“集体经济组织”,恐怕更多出于政治上的顾虑,唯恐被指责为“私有化”、“回头路”,所以差不多是“虚幌一枪”。这与今天面向市场经济所呼唤的农民合作组织,背景和意义迥然不同。

    在村一级,传统意义上的集体经济组织现已有名无实。“村社合一”也好,有村无社也好,原本只要在意识形态上勉强能够自圆其说,应可安然无事。但自一九八零年代开始,大量出现的村办企业,往往也假以“集体所有制”之名,这就使得问题复杂化了。这些企业不少是向村民集资或举债兴办,还有的动用了集体积累乃至征地补偿款等资金来源。有的村办企业甚至涉足金融、房地产等投机生意(在南方似乎并不少见)。可是,姑且不论及腐败的问题,市场本身也是风险莫测的。一旦经营失策、周转不灵,某些村因为村办企业的缘故,负债数千万,人均几万、十几万,亦不罕见。当然,也有的村则是建学校、公路和水利设施,或者干脆是为了借钱完成迫在眉睫的上缴任务,导致负债累累,积重难返,恶性循环,竟然有村支书不堪重负自杀的[ ]。1997年农业部对10个省份的调查就显示:乡级平均负债约400万,村级平均负债约20万,如今最严重的个别乡负债4000万[ ]。这种乡村债务危机,特别是村级债务,成因固然非常复杂,我们这里仅考虑其中的一个方面,即村民委员会与新生的“村办集体企业”的关系问题。

村委会作为法定的“基层群众性自治组织”,其合法存在历来无需在民政部门、更不必到工商部门取得登记。但是,其本身缺乏严格界定的独立财产和法人地位,村委会能否独立从事民商行为,以及在什么程度上可以承担何种的民事责任,是不能不有所疑问的。当然事实上,如上所述,村委会动用集体积累或向村民集资创办的企业大量存在,问题的症结在于,由此引起的企业经营债务,特别是在需要强行清偿的情况下,其最终的承担者是谁?恰恰因为名为“集体所有制”,很多时候,这些债务由村委会承担,又通过村委会转嫁给全体村民。村民可能在事不关己、浑然不觉的情况下,背上莫名其妙的债务,岂不滑天下之大稽?所以必须理顺这当中的关系。

   村委会的首要职责在于办理社区公共事务和公益事业,事实上拥有法定的垄断地位。既然越来越多的国有企业都应当退出竞争性领域,政府机关也不再被允许直接充当投资者,村委会更不宜涉足纯粹的经营活动。如果确有必要和实力投资企业,也要按照《公司法》的规范程序,采取有限责任的形式,明晰产权结构。现行法规虽然承认了村委会的投资主体资格[ ],但是,村委会本身的独立财产和法人地位还有待明确。

    从根本上说,必须解决“社(区)”“企(业)”分离的问题。社区自治组织,本质上应当是一种非营利组织。这种非营利组织可以持有企业的权益,但其本身有别于企业,更不同于传统的集体经济组织。村委会要避免“与民争利”,亟待确立一般非营利组织的运行机制和治理结构,成为农村社会化服务体系的重要组织部分。当然,如所周知,迄今为止,村委会充当政府与农民的中介,已属勉为其难,要能起到农民与市场的中介作用,还有很多体制上问题,这正是下文所要讨论的。

    (三)村治的两种应有职能及其残缺

    本文所已讨论的村治的内在冲突,促使我们对于现行村民自治模式加以反思。村治的应有之义和当务之急,不仅要提供政府与农民的中介,也要解决农民与市场的中介,这是村治的两种应有职能。实际上在新的市场经济形势下,农民的日常生活和利益,更多地与后者相联系。众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商,往往显得势单力薄乃至于软弱可欺,那么,适当组织起来,有助于改善市场地位,降低交易费用,规避经营风险,减少利益流失。合作社或农协就是这样一种可行的方式。其实,根据国外的习惯称谓,合作社无非是专业性的农协,农协无非是综合性的合作社,两者时常通用。但是,我国旧有供销社、信用社系统的改革以及新生的合作社、专业协会的发展,并未被纳入现行的村治框架,本文称之为村治的残缺。

    3.1 合作社的国际经验

    合作社起源于十九世纪中叶。根据国际劳工组织(1994)定义,合作社是一个自愿组织在一起的民主的组织形式、一个具有共同目标的协会,社员同等出资、共同承担风险、共同受益、并积极参与其活动。最早出现的罗奇代尔(Rochdale)公平先锋社从1844年成立伊始就制订了一套切实可行、公平合理的办社原则,并在大体上为后来的国际合作社联盟所沿用[ ]。目前世所公认的“合作社七原则”成型于1995年在英国曼彻斯特召开的国际合作社联盟100周年大会,其主要内容是:自愿与开放的社员制;社员民主管理;非营利和社员参与分配原则;自主、自立原则;教育、培训和宣传;合作社之间的合作;关心社区事务。曼彻斯特七原则主要重申了既往的精神,但其中的“自主、自立”和“关心社区事务”仍然不乏新意。

    合作社的思想萌芽虽然不无早期社会主义运动的影响,但其长足的实践完全可以兼容于资本主义的条件。在现代市场经济中,合作社更占有重要的一席之地,发挥着不容忽视的作用。不过,生产合作社,除了以色列的基布兹等极少数的例外,向来难成气候,其不如流通合作社盛行和持久,在世界范围内也是一个容易观察的现象。究其原因,生产合作社好比员工集体兼有“股东”的身份,这些权利均不可交易,其与流通合作社的差别,恐不亚于合作社与一般经济组织的差别。经济学理论上的可能解释是,流通环节经过市场过程,信息的透明度和对称性较有保证,合作社在此仍然可以是有效率的;而生产过程的监督成本较高,道德风险难以控制,只能更多地诉诸于“资本雇用劳动并获取剩余”的企业制度。所以,本文着重讨论流通合作社。

    流通至少包括商品流通和资金流通。商品流通领域的合作社尽可以归类为供销合作社(亦含消费合作社),资金流通领域的合作社尽可以归类为信用合作社(亦含保险合作社乃至于住宅合作社)。从广义上讲,各种中介服务性质的协会组织,也是一种合作社,而且就其特征来说更接近于上述流通合作社,只不过这里流通的可能是信息、技术等要素。

    公司本质上是一种结社,本文倾向于将合作社、特别是流通合作社也理解为公司的特例。国外公司法并不一定以营利性为公司的当然要件,实际上合作社在多数国家往往注册为非营利性的公司法人。对于流通合作社来说,全部社员兼有“股东”与“客户”的双重身份。作为股东,其所有者权益大致均等无异,因此“民主管理”倒也暗合资本的逻辑;作为客户,其交易惠顾额常有多寡之别,如有“赢利”按此“分红”,本质上应相当于退还资费。“股东”与“客户”各自追求利润或效用最大化,正所谓“羊毛出在羊身上”,均衡的结果只能是,流通合作社本身保持“非营利”的性质。值得指出,国内关于合作社的研究,强调了合作社与股份制的异同[ ],却忽视了合作社作为非营利组织同一般企业的区别。

    同样是流通合作社,其在农村较之于城市,更为常见和重要,相信这与农村的市场结构有关。众多分散的农户面对大市场特别是垄断厂商,往往显得势单力薄乃至于软弱可欺,那么,适当组织起来,有助于改善市场地位,降低交易费用,规避经营风险,减少利益流失。虽然从全社会来看,合作社并非主流的经济组织形式,其自身涉及的投资和就业无足大观,但在市场的入口处,特别是相对于宛如一片汪洋大海的小农而言,合作社可能起到“四两拨千斤”的杠杆功效。

    发达国家和地区的经验表明,农村合作社大有可为。这些合作社几乎毫无例外地活跃于流通领域,兼及农产品初加工、储运环节(后两者其实也属于大流通的概念)。如日本农协自1900年该国颁布《产业组合法》算起,已逾百年历史。作为农产品的主要流通渠道,日本农协对于保障农产品供应居功甚伟;通过提供产前、产中、产后以及资金调剂等多方面的服务,大力促进了生产发展和收入增长;此外也减少了政府管理成本,甚至强化了执政党的政权基础,有力保障了政局稳定[ ]。台湾地区则从70年代开始借助各种农民团体组织发展市场导向的生产,现已逐渐形成了生产专业化、管理企业化、布局区域化、服务社会化的产销经营格局,其中合作社具有举足轻重的地位[ ]。

    至于欧陆国家的情况,因其素有浓厚的合作社传统,更不待言[ ]。即使在自由经济的大本营美国,据统计,供销合作社达到4073个, 成员约402万,信用合作社4073个,成员约402万(1995年);农村电力合作社和电话合作社896个(1991年);还有许多更加专业化的合作社,如南加州地区颇为成功的供水合作社。美国4/5的农场主参加了各种形式的合作社。

    合作社不仅在上述国家和地区的内部市场上占有相当的份额,也在对外贸易中发挥着重要的作用。事实上,美国出口农产品的70%,正是由合作社经办的[ ]。如美国新奇士橙协会,系由加利福尼亚和亚里桑那州6500个美国果农、61个包装公司的自发联合,其成员几乎囊括了上述两州60%-70%的果农户数。这个已有100多年历史的民间协会对外使用统一的商标“新奇士”,实行统一价格并每周浮动。协会本身作为非营利组织,只负责全球市场推广和科技改良等[ ]。随着WTO的日益临近,中国农户面对的直接竞争对手,并非如己的一盘散沙,而将是这样的“联合舰队”。

    3.2 中国合作社的理论和历史渊源

    新奇士橙近年大举登陆中国,给我们最大的震动应该是中国农业制度的致命缺陷。美国的农场主享有周到的信息、技术和经销服务,尽可以安心生产,相比之下,中国本已弱小的农户却不得不单兵作战,容易陷于孤立无援的境地。虽然我们也有貌似强大的“合作社”系统,但是,中国合作社有其特殊的理论和历史渊源。

    马克思认为合作社“是在旧形式内对旧形式打开的第一个缺口”,恩格斯称之为资本主义向共产主义过渡的“中间环节”。经典作家宣称,“当我们掌握了国家的时候,我们决不会用暴力去剥夺小农(无论有无报偿都是一样),象我们将不得不如此对待大土地所有者那样。我们对小农的义务,首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和为此提供帮助。当然,到那时,我们将有足够的手段,使小农懂得他们本来现在就应该明了的这种转变的一切好处”[ ]。如所周知,后来的事实证明,由于社会主义首先在落后的国家取得胜利,并无“足够的手段”来实现马克思的人道主义思想,只能诉诸于国家暴力,苏联农业集体化的血雨腥风就是例证。小农无可逃脱地成为社会主义工业化的原始积累的源头[ ]。合作社也被规约为集体所有制,而集体所有制则被设定为全民所有制(国有制)的预备级。

    列宁曾对流通型合作社寄予厚望。但他所看重的也是,在暂不触动所有制、不改变生产方式的条件下,从流通方面把劳动者组织起来,进而通过流通逐步把合作制渗透到生产中去。中国的供销社、信用社等“合作社”,当年在相当程度上,正是为了对农民进行“社会主义改造”、乃至进一步提取工业化积累,才建立起来,是为先天不足;此后竞相追求“一大二公”,职工以“非农户口”和吃“商品粮”为荣,干部以“行政级别”和“政治待遇”为念,产权不清,管理不善,是为后天失调;作为计划经济的历史产物,长期又处于行政垄断地位,简单地指望他们摇身一变,放下身段全心全意为农民融入市场经济服务,是为南辕北辙。

    3.3 农村合作社的改革与困境

    其实,新时期农村合作社的问题,早已引起一定重视。以供销社为例,1982年,几乎在废除农村人民公社、普遍推行联产承包的同时,中央已有意恢复其本来的“集体所有制”性质,着手由“官办”改“民办”,使之真正成为农民自己的合作经济组织,并试图恢复加强供销社组织上的群众性,管理上的民主性和经营上的灵活性。1984年根据田纪云副总理指示,在恢复上述“三性”的基础上,发起了“五个突破”的改革,即突破劳动制度,突破农民入股限制,突破原来的经营范围,突破原来的服务领域,突破商品购销价格;在财务制度方面也由过去统收统支改为独立核算,自负盈亏,基金调剂,向国家激纳所得税,不再承担政策性亏损。1985年提出了“六个发展”,即发展为商品生产的系列化服务,发展横向经济联合,发展农副产品加工业,发展多种经营方式,发展农村商业网点,发展教育和科技事业。

    1995年,中共中央、国务院《关于深化供销合作社改革的决定》强调:供销合作社的问题实质上是农业、农村、农民问题。江泽民总书记在1996年也明确提出,供销合作社要肩负起“引导农民进入市场,把千家万户的农民与千变万化的市场紧密地联系起来,推动农业产业化”的历史重任。1999年,国务院进一步发出了《关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》。

    但是,在很长一个时期以来,供销社一直处于进退两难的境地。一方面是处在农村市场的最前沿,拥有从建国以来苦心经营的庞大服务网络。就全国来讲,现在入股的社员达1.8亿户,约占全国农户总数的80%;拥有一支580万人的职工队伍,各种形式的经营服务网点近100万个。 而另一方面,由于运行机制和治理结构上的深层原因,再加上一些历史遗留问题,供销社对农村市场的开拓力不从心 ,甚至难以自保。1999年底开始在全国供销社系统开展的“财务挂账”工作,后据媒体报道,所统计出的亏损数额之大超出想象,使人对供销社的存废也产生了疑问。事实上供销社在某些地方已经名存实亡或陷于瘫痪。

    至于农村信用社,1984年国务院批转《中国农业银行关于改革信用合作社管理体制的报告》时也已提出,“恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性,在国家方针、政策指导下,实行独立经营、独立核算、自负盈亏”,“把信用社真正办成群众性的合作金融组织”。但直到近年来,在1996年国务院《关于农村金融体制改革的决定》的贯彻之下,才完成了农村信用社同农业银行“脱钩”工作。当前农村信用社同样面临不少严峻问题,突出表现是信贷资产质量差,部分农村信用社已经资不抵债,不能支付到期债务,隐藏着较大的金融风险,可能一触即发。

    当然,现在也有不少供销社和信用社的官商习气在市场竞争的压力下有所转变,甚至开始实现一些“经济效益”。但从目前的主流方向上看,它们主要不是恢复合作社的性质,而是纷纷化身为经营自主的独立企业,以利润最大化为主要(甚至是唯一)追求;更有甚者,在“内部人控制”下,完全以职工或个别领导的利益为转移。有的供销社不遗余力地盘剥农户(往往也是自己的社员),较私商亦有过之;有的信用社则参与高利贷。以农村信用社为例,其对社员的贷款程序、标准与商业银行基本相同,非社员贷款比重占到30—50%[ ]。至于民主管理云云,亦长期流于形式。所以在农民看来,信用社并非自己的互助性合作金融组织,而是政府部门(或国家银行)的附属机构;同样道理,供销社也难区别于一般商业企业。

    农村合作社改革的停滞不前难免使人灰心丧气,萌生另起炉灶的念头。的确,在现行体制的供销社、信用社未尽其职的情况下,民间自发的制度创新仍然层出不穷。目前大量涌现的农村专业技术协会就是生动的例证。正如学者指出,“农民合作组织井非就永远躺进了历史博物馆。相反,几乎是与他们扬弃了老的组织形式的同时,农民立即表现出对于在生产、流通和信用领域合作的浓厚兴趣;然而,一旦政府采取措施鼓励加强双层经营和形成新的合作组织,农民却又仿佛患了‘恐合症’,一时间谈‘合’色变。”何以如此? 原因在于,两种组织形式和职能不同,参与人的激励和约束不同。强制性合作组织中的成员有强烈的搭便车动机,相反自愿合作组织却能够有效地克服这个问题[ ]。非但如此,历史上强制性组织带来的束缚,农民应还记忆犹新;现实中许多地方基层政府热衷领办“几统一”的服务体系,更意在与民争利,甚至几近于强买强卖;当然令人避之唯恐不及。

    现在突出的问题是市场准入。现有的供销社、信用社虽然难以适应形势的需要,却在各自的领域享有排他性的专营权,借助其垄断地位将低效、浪费和腐败所导致的高额成本转嫁到农户头上,导致农业成本的不断上升。近年来,农业服务费用上升了22%,年均增长9%,这也是农民负担过重的一个原因。农业固然是国民经济的基础,但从社会再生产过程来看,也只是其中的一环,有其上游和下游。农户参与市场经济,必然是有进有出,同样是“两头在外”。择其要者,一头是购进化肥等农业生产资料,一头是卖出粮食等农产品。问题是众多分散的农户处于双重的市场垄断之下。在粮食市场上面临着粮站系统的买方垄断,在化肥等农业生产资料市场上面临供销社系统的买方垄断。在此情况下,任何新生的流通合作社都是难有作为的。

    (四) 村治的整合

    现在看来,村民自治的实施与农村合作社体制的改革各行其道,都难以成功;要其成功,有待于两者的胜利会师或整合。从村委会来说,两头受气,也是因为功能过于单一。无论为上级政府代收代缴,还是仅仅维持自身的运作,办些社区公共事务和公益事业,村委会都必须直接面对众多分散的农户,资金筹措殊为不易,更容易导致干群的对立。合作社系统,再加上国营粮站,控制了主要农产品和农业生产资料的基本购销渠道。在这种利益格局之下,村民自治的空间极其有限。但是,如果我们转换思路,将供销社、信用社改革以及新生合作社、专业协会的发展纳入村治框架,在乡村设置综合性的基层农协,确立其法人地位,以农协或农协式的村委会为主体实施村治,就可以同时借助市场中介的机制,在自愿交易的基础上,从流通环节获取必要的盈余用于社区公共事务和公益事业,这样不太容易遭到农民的抵触,也极大降低了征收成本。

    从农村合作社来说,我们长期视之为“集体所有制企业”,却几乎忘记,从其历史渊源来看,这个集体并非内部的员工集体,而是当年的“社员”集体。当年的“社员”就是今天的村民。市场经济条件下,合作社及其员工之间仍然适用一般的雇用劳动关系,“社员”之于合作社,则应当诉诸于资本的逻辑(虽然这些资本的份额通常比较持平)。所以,农村合作社的迫切问题,是从“官本位”回归社会,重返社区。但是,供销社、信用社的规模多已较大,直接改制为基于村民个人的会员制组织,在操作上很不方便,也不利于形成有效的治理结构。结合农协的设置,这个问题可以迎刃而解。譬如,将这些合作社成建制划归农协,或者,合作社以基层农协为其单位会员。

    欲加强农协地位,必先充实其法人财产,在改革的起步时期尤其如此。除了上述“收编”合作社的措施之外,还可从农村集体土地中划出适当比例的“公地”,由农协支配,以其出租收入支持社区组织的运行。在传统社会条件下的宗族自治,不是也有类似于“公地”的制度安排吗?农协也应当是村办企业权益的合法持有者。另外,原来“公社”一级的“集体”资产,在“社改乡”过程中,似乎不知所终,其实大都纷纷演变为乡镇政府所有或实际控制。如果按照一些学者的主张,撤销乡级政府建制,缩编为乡公所,则应有一些乡镇财产“物归原主”,由农协代领。在县乡机构改革中,如农技、农机、农经之类的所站,也可以精简整顿后整体划归农协,或成为个别“收编”的对象。最后,现在已有人在讨论减持国有股以充实社会保障基金的问题,但是,国有资产净额当中属于历史欠账的部分,除了包含国有企事业原有职工的应提未提的养老金之外,还有在农业统购统销和工农产品剪刀差的体制下所转移的巨额农村积累。所以,也不妨在国有资产净额中划出一定比例,由全国性农协持有,以加强其行业协调实力。这样做,并无私有化之嫌,还有助于国有企业改革。至于划出比例的确定,并不需要太精确,好比是“肉烂烂在锅里”嘛。

    政府以立法方式,赋予农协一定的专营权,隐含地换取农协在行政上必要的合作。譬如,现行的粮食、棉花和化肥、农药等专营权,如果还要有所保留,就可以赋予农协,至少也要确立农协的主渠道地位。台湾的经验可资借鉴,在那里,“农会经收三分之一的生产稻谷,分配五分之四农民使用的肥料。农会办理农业推广计划。”而台湾“政府”的农业改进计划透过农会达与农民。台湾“政府”的责任减轻至仅限于政策制定和辅导监督,而将实际执行之责任交付农会[ ]。目前台湾农会开展的四大业务,供销(包括供给、运销、仓储、加工、制造、运输等)、信用(包括存款和放款)、农业推广(包括家政改进,农事指导等)、家畜保险(包括疾病预防、疾病治疗、死亡赔偿)等,深入和带动千家万户。

    农协有此实力,很大程度上可以市场化运行。而国家在农村的财政收入,也可以通过农协完成。当然,农村税费本身有一个改革问题。釜底抽薪的办法,是大力精简税费[ ],在归并之后,也尽量不要直接针对农民个人收取。此外,政府的法定义务,如农村基础教育,应由财政确保,不应成为农民的负担。这样农村的官民矛盾可以大为缓解,原来村委会的那种不尴不尬的苦衷,可望消解于无形。至于村委会的名义是否保留已经无关紧要。可将村委会作为基层农协的常设执行机构,以在较大程度上兼容于现行的《村民委员会组织法》;也可将村委会变成农协的一个内设的社区服务部门,不再直接由选举产生;或者完全取消村委会,最多只设一个礼仪性的村长。

    为免农协重蹈传统农村合作社的覆辙,社团民主非常重要。与大陆具有基本相近的历史文化背景的台湾,其农会最早产生于1899年。日本殖民统治时期,农会会长和重要职位,多为各级行政长官兼任或者委派,农会成为殖民政府控制农产品的半政府机构。有研究者指出:“因长期受日据政府的控制,一切以统治国家的利益为依归,而使其组织和会员关系脱节。以致会员与对农会的业务漠不关心[ ]。1949年,台湾农会和合作社两大农民组织合并之后,农民组织被地主、商人和退职政府职员把持。1952年的一项调查表明:当时有一半以上的农会会员不知农会为谁所有,回答农会为农民“自有”的只有一人。1953年,美国教授安德森提交考察报告后,农会被改组,中心内容就是废除了指派农会干部的做法,使所有会员代表,农业小组正副小组长、理事、监事以及业务主管、总干事,都由农会成员以直接或间接选举产生。“台湾农会的真正发展是在1953年……将农会交由农民控制,因而会员人数急剧增加,业务数量逐年扩展”[ ]。现在,台湾的“农会法”规定了自上而下的农会选举制度、规定了各级农会会员代表中,应有三分之二以上为自耕农、佃农及雇农。理事及监事会要有三分之二为佃农和自耕农。台湾农业发展和乡村建设的这些经验教训,非常值得我们注意。

    村治不仅仅是田间地头的事情。如果仅仅通过村民自治的渠道,尚无法把农民的利益反映到诸如“入关”谈判这样的决策过程中去。农协组织,或农协参与的组织却可以起到这样的作用。以澳大利亚农场主联合会中谷物委员会下属的小麦管理委员会(也称小麦局)为例,法律规定设立一个由11人组成的理事会,其中主席一名(必须是小麦种植者),澳大利亚联邦政府代表一名,小麦种植者代表5名(每州一名),由联邦初级产品能源部任命的专家代表4名,其中一名必须是小麦种植者代表。这个理事会的成员由澳大利亚谷物委员会推荐,联邦政府初级产品能源部部长任命。如果部长认为谷物委员会推荐的成员不合适而不予任命,则由谷物委员会重新推荐。对小麦管理委员会理事会的成员,部长只有任命权,没有推荐权[ ]。

    如今,美国政府对农业的补贴大多通过民间非营利组织发放,不仅为了提高效率,也有利于规避WTO的限制和禁止性条款。本文前述的美国新奇士橙协会,其资金大部分就来自美国政府对果农的退税和对农业的预算补贴,一小部分来自会员缴费。类似的协会已遍布美国,如华盛顿苹果协会、美国小麦协会等上百家。又如农技推广机构,在国外通常采取非营利组织的形式,在加入WTO之后,政府仍可予以资助,这是各国保护农业的重要途径,也符合WTO的绿箱政策。

    农协的层层组织,自下而上,不宜采取“民主集中制”,而应发展类似“联邦制”的组织形式,借助各种纽带包括企业集团式的股权或契约纽带,联为一体。这类网络化组织的产生与发展,将大大拓展中国农民生活的公共领域。如哈贝马斯在分析十八、十九世纪欧洲国家政治民主化进程时,特别强调了这一时期资产阶级各类自治组织的作用。他认为,资产阶级公共生活在促使欧洲国家公共权力与社会权力的分离,培育资产阶级主要的民主原则方面功不可没[ ]。就我国的实际来说,现有工会、青联、妇联、工商联等全国性群众组织,而农民作为中国最大的一个阶层,也应当有自己的组织在中央和地方各级决策过程中反映自己的诉求,以利推动社会主义民主建设。所以,村治整合的要义,不止在基层,更在基层之外。


   (全文完)
 



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